北極星太陽(yáng)能光伏網(wǎng)訊:自2015年3月本輪電力體制改革正式啟動(dòng)，一轉眼時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了五年。在“十三五”正在收官、“十四五”即將啟航的時(shí)刻，我們有必要認真回顧本輪電改取得的成就、反思存在的問(wèn)題、審視面臨的困難、展望后續努力的方向。

對于電改的成效，最直觀(guān)的感受是電價(jià)。本文將從電價(jià)視角，觀(guān)察本輪電改以來(lái)的電價(jià)水平、電價(jià)機制、電價(jià)外成本等進(jìn)展和問(wèn)題，并對一些關(guān)鍵問(wèn)題提出建議。

從電價(jià)水平看本輪電改

電價(jià)水平顯著(zhù)降低

本輪電改以來(lái)，我國電價(jià)總體水平明顯降低。一般工商業(yè)電價(jià)下降最為明顯，全國平均降低超過(guò)20%。電價(jià)水平的降低對于支持實(shí)體經(jīng)濟，特別是中小企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

近年來(lái)電價(jià)水平的降低，主要歸功于兩方面的因素：

一是上網(wǎng)電價(jià)降低。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，電力出現了供過(guò)于求的局面。在這種形勢下開(kāi)展電力交易，發(fā)電行業(yè)會(huì )降低利潤甚至虧損，市場(chǎng)交易價(jià)格自然會(huì )降低。

二是稅費降低。近兩三年來(lái)，國家出臺了一系列政策，大幅度降低了增值稅、政府性基金及附加等。

各類(lèi)用戶(hù)之間的交叉補貼得到了改善，但仍然嚴重

本輪電改顯著(zhù)降低了一般工商業(yè)電價(jià)。一些省區甚至出現了一般工商業(yè)電價(jià)和成本倒掛的情況。

大工業(yè)、居民和農業(yè)用電價(jià)格這五年來(lái)變化不大。2019年甚至還出現了大工業(yè)用電不含稅電價(jià)不降反升的情況，原因是電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率從16%調整為13%形成的降價(jià)空間全部用于降低一般工商業(yè)電價(jià)，而大工業(yè)用戶(hù)含稅電價(jià)不變，由此造成了大工業(yè)用電不含稅電價(jià)升高。

各電壓等級之間的交叉補貼沒(méi)有改善

由于長(cháng)期以來(lái)交叉補貼的影響，我國普遍存在高壓用電對低壓用電的補貼，結果就是高壓電價(jià)過(guò)高，而低壓電價(jià)偏低。

這個(gè)問(wèn)題本來(lái)是原有電價(jià)機制（目錄電價(jià)）的問(wèn)題，但由于在核定第一個(gè)監管周期輸配電價(jià)時(shí)，考慮了與目錄電價(jià)的“銜接”，導致這個(gè)問(wèn)題也被帶到了輸配電價(jià)中。

這個(gè)問(wèn)題正是當前諸多問(wèn)題的根源，例如：轉供電屢禁不止，甚至愈演愈烈。由于電壓等級之間的價(jià)差過(guò)低，造成了電網(wǎng)企業(yè)只愿意投資建設高壓輸電設施，低壓配電設施往往是電力用戶(hù)被迫自己投資建設，部分無(wú)力承擔這些投資的電力用戶(hù)只能找已建設了配電設施的用戶(hù)接電，于是形成了轉供電；增量配電改革試點(diǎn)項目已推四批，但鮮有成功案例。同樣是因為電壓等級之間的價(jià)差過(guò)低，而配電企業(yè)收取的配電價(jià)格又無(wú)法超越這個(gè)價(jià)差，導致了全國性的增量配電業(yè)務(wù)改革停滯；進(jìn)一步扭曲輸配電價(jià)，導致惡性循環(huán)。由于電網(wǎng)不愿意投資低壓配電設施，導致電網(wǎng)準許成本中低壓配電成本偏低，從而導致核定的輸配電價(jià)在電壓等級之間的價(jià)差偏低，進(jìn)而引導電網(wǎng)企業(yè)避免投資低壓配電設施，最終形成了惡性循環(huán)。

從電價(jià)機制看本輪電改

新的電價(jià)機制已基本成型

本輪電改最核心的目標就是建立“市場(chǎng)交易價(jià)格+輸配電價(jià)”這個(gè)新的電價(jià)形成機制?！笆袌?chǎng)交易價(jià)格”是通過(guò)市場(chǎng)競爭來(lái)發(fā)現電能的價(jià)格，這部分價(jià)格反映的是電能的供需平衡情況，可能是快速變化的；而“輸配電價(jià)”則是由監管機構依據規則來(lái)核定，這部分情況反映的是電網(wǎng)企業(yè)合理的輸配電成本（一般還要考慮其合理收益），在一段時(shí)期內保持穩定。

當前這個(gè)目標已經(jīng)基本實(shí)現：一是在“市場(chǎng)交易價(jià)格”方面，全國各省區基本都建立了電力交易中心，2019年市場(chǎng)化交易電量在總用電量中的占比已經(jīng)超過(guò)30%；幾個(gè)試點(diǎn)省份的電力現貨市場(chǎng)均已開(kāi)展了試結算，很快就能正式運行；二是在“輸配電價(jià)”方面，2016年至2017年，《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》、《區域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法（試行）》和《跨省跨區專(zhuān)項工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法（試行）》相繼出臺，2017年全國各省區基本都核定了輸配電價(jià)，新監管周期的輸配電價(jià)也即將公布并從今年開(kāi)始實(shí)施。

當前，新舊兩套電價(jià)機制在雙軌運行，因為工商業(yè)用電中仍有部分用戶(hù)未參與電力交易，仍然在沿用目錄電價(jià)。如果國家發(fā)改委去年底印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機制改革的指導意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格規〔2019〕1658號）中提出的“基準價(jià)+浮動(dòng)”機制能按計劃在2020年落地，屆時(shí)所有的經(jīng)營(yíng)性用電量都會(huì )基于新的電價(jià)機制，只是其中的“市場(chǎng)交易價(jià)格”采用“基準價(jià)+浮動(dòng)”機制形成而已。

原電價(jià)機制（目錄電價(jià)）的影響仍廣泛存在

一方面由于目錄電價(jià)已經(jīng)根深蒂固，再加上“降電價(jià)”需要一個(gè)“錨”來(lái)參照，即使對于已經(jīng)參與了電力市場(chǎng)交易的用電，目錄電價(jià)的“身影”仍隨處可見(jiàn)，例如：為了讓電力用戶(hù)體驗到降電價(jià)的“獲得感”，很多省區在電力市場(chǎng)交易的電費結算環(huán)節并沒(méi)有采用新的電價(jià)機制（沒(méi)有采用核定的輸配電價(jià)），而是采用“價(jià)差”模式，在原有目錄電價(jià)上浮動(dòng)；經(jīng)過(guò)多輪降價(jià)后，當前一般工商業(yè)用電目錄電價(jià)較低，在一些地方已經(jīng)低于新電價(jià)機制形成的價(jià)格，這會(huì )阻礙一般工商業(yè)用戶(hù)進(jìn)入電力市場(chǎng)參與交易；原有的目錄電價(jià)中有峰谷分時(shí)電價(jià)、豐枯季節電價(jià)等，新的價(jià)格機制無(wú)法與這些價(jià)格“銜接”，同樣導致部分用戶(hù)不愿意進(jìn)入電力市場(chǎng)，甚至呼吁加大峰谷電價(jià)的價(jià)差。

行政干預電價(jià)有增無(wú)減

盡管“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制”是本輪電改的指導思想，而且新的電價(jià)形成機制也已經(jīng)基本成型，但“看得見(jiàn)的手”仍在直接干預電價(jià)，甚至比本輪電改前更加頻繁。當前一些地方政府直接干預電價(jià)的主要方式包括：為了滿(mǎn)足“去落后產(chǎn)能”等宏觀(guān)調控的需要，通過(guò)制定“綠色發(fā)展電價(jià)”、“差別電價(jià)”和“階梯電價(jià)”等政策，人為地對不同用戶(hù)征收不同電價(jià)；為了招商引資來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展，各地競相打造“電價(jià)洼地”，對部分用戶(hù)承諾超低電價(jià)；為了推動(dòng)“棄水”消納、“煤改電”等，部分地區不斷出臺各種“優(yōu)惠”、“減免”、“階段性降低電價(jià)”措施，人為扭曲電價(jià)。

從電價(jià)外電力成本看本輪電改

“獲得電力成本”顯著(zhù)降低

除按照電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)支付電費以外，工商業(yè)企業(yè)往往還需要自行投資建設外線(xiàn)接電工程及相關(guān)設施。這些設施的成本（如折舊和運維費用）在電價(jià)之外，但同樣是企業(yè)需要承擔的電力成本，有時(shí)占的比重還很高。

如果上述設施由電網(wǎng)企業(yè)投資建設，用戶(hù)只需在辦理接電（業(yè)擴）時(shí)向電網(wǎng)企業(yè)繳納費用，這筆費用就是“獲得電力成本”。

為了推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的改善，“獲得電力成本”近年來(lái)逐漸受到重視。隨著(zhù)本輪電力體制改革的推進(jìn)，部分電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)始將投資界面延伸到用戶(hù)規劃用電的紅線(xiàn)甚至紅線(xiàn)以?xún)?，電力用?hù)“獲得電力成本”顯著(zhù)降低。

硬性降低“獲得電力成本”正在造成新的交叉補貼

為了提高“獲得電力”指標的評分，部分地區硬性降低“獲得電力成本”，甚至直接降到0。

由于輸配電是管制性業(yè)務(wù)，如果用戶(hù)不自行投資建設其接電設施，也不足額承擔其“獲得電力成本”，相關(guān)成本都會(huì )被計入電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本，最終由全體電力用戶(hù)共同分攤，最終造成新的交叉補貼。

不忘初心 電改再出發(fā)

電改不能單純追求降電價(jià)

降低電價(jià)水平，特別是工商業(yè)電價(jià)水平，是本輪電改的初心之一。但電價(jià)的降低應該是新的電價(jià)形成機制建立以后的自然結果，而不能是直接手段。如果目標單純是降低電價(jià)，那只需要一份行政命令就夠了，根本不需要花費多年的時(shí)間和大量的人力物力來(lái)推動(dòng)電力體制改革。

實(shí)際上，隨著(zhù)新能源發(fā)電滲透率上升，調峰燃氣機組、儲能等設施的裝機規模必然上升，其昂貴的發(fā)電和備用成本將對我國的電價(jià)水平帶來(lái)非?，F實(shí)的上漲壓力。

我們應正確看待電價(jià)的浮動(dòng)，避免一些因擔心電價(jià)的正常浮動(dòng)而干預電價(jià)或電價(jià)形成機制的做法，例如：避免為電力市場(chǎng)交易設置過(guò)低的限價(jià)。既然電價(jià)要由市場(chǎng)決定，那么隨著(zhù)市場(chǎng)中供需的變化，電價(jià)的浮動(dòng)就是正常的、必然的。電價(jià)的短時(shí)間上升，甚至超過(guò)原來(lái)的電價(jià)水平，都正是電力商品屬性的表現。高電價(jià)同時(shí)也是一種經(jīng)濟信號，能引導投資進(jìn)入，從而在長(cháng)期上保持電價(jià)水平的穩定；避免原有目錄電價(jià)對電價(jià)改革的負面影響。在經(jīng)營(yíng)性用電全部進(jìn)入市場(chǎng)或者參與“基準價(jià)+浮動(dòng)”機制后，應盡快徹底取消工商業(yè)目錄電價(jià)，結束電價(jià)的雙軌制；對于不參與或者退出電力市場(chǎng)的用戶(hù)，應適用保底供電價(jià)格（保底供電價(jià)格比新價(jià)格機制形成的電價(jià)高）；避免隨意調整電價(jià)。如果在特定時(shí)期、特定區域、特定行業(yè)或者特定用戶(hù)群體需要補貼，我們應該做的是直接補貼，而不是扭曲電價(jià)；如果的確需要通過(guò)電費這個(gè)繳費渠道來(lái)補貼，也應該在電費單上明確、單獨列出；避免因短期降電價(jià)需求影響長(cháng)期監管機制的嚴肅性。由于當前面臨嚴峻的降電價(jià)壓力，當前版本的《輸配電定價(jià)成本監審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》中存在一些短期看能降電價(jià)，但長(cháng)期看副作用更多的規定。

理順電價(jià)形成機制才是本輪電改的核心目標

新的電價(jià)形成機制已經(jīng)建立，但遠未理順，因為交叉補貼這個(gè)“老大難”問(wèn)題還依然存在。9號文部署的28項重點(diǎn)工作中第3項就是“妥善處理電價(jià)交叉補貼”，這也從側面反映了交叉補貼問(wèn)題的重要程度和困難程度。

對于當前存在的比較嚴重的兩類(lèi)交叉補貼，我們應分別妥善處理：

一是大工業(yè)用電補貼居民和農業(yè)用電。處理這類(lèi)交叉補貼的關(guān)鍵是適當提高居民用電價(jià)格，因為我國的居民用電價(jià)格不僅低于成本，也遠低于大多數國家。為了減少對低收入人群的影響，提高居民用電價(jià)格可以采用拉大階梯電價(jià)的電價(jià)差等方式；二是高電壓用電補貼低電壓用電。處理這類(lèi)交叉補貼的關(guān)鍵是不再要求輸配電價(jià)與原目錄電價(jià)“銜接”，輸配電價(jià)依據各電壓等級的實(shí)際供電成本核定。如果由于長(cháng)期電價(jià)扭曲導致電網(wǎng)企業(yè)中低壓配電資產(chǎn)過(guò)少，核定輸配電價(jià)時(shí)可以采用“典型電網(wǎng)模型”等方法，逐步將扭曲的輸配電價(jià)回歸到正常水平。

新的電價(jià)形成機制難以理順的另外一個(gè)因素，是原有目錄電價(jià)的干擾。只有徹底廢止工商業(yè)用電的目錄電價(jià)，各界翹首以盼的分時(shí)輸配電價(jià)、可選擇的輸配電價(jià)套餐、乃至三部制輸配電價(jià)等創(chuàng )新價(jià)格機制才可能出現，售電側市場(chǎng)才可能真正形成。

“管住中間”是本輪電改是否成功的關(guān)鍵

發(fā)達國家的電力體制改革經(jīng)驗表明，輸配電環(huán)節實(shí)現公平開(kāi)放且受到嚴格監管，是有效的電力市場(chǎng)得以形成的前提。也就是說(shuō)，只有“管住了中間”，“放開(kāi)兩頭”才有實(shí)際意義。

然而，從這五年來(lái)的實(shí)際情況看，“管住中間”做得明顯不夠，電網(wǎng)企業(yè)往往既是運動(dòng)員又是裁判員，電力交易中心的電力交易結果經(jīng)常得不到執行。時(shí)隔五年，國家發(fā)改委、國家能源局還在印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機構獨立規范運行的實(shí)施意見(jiàn)》的通知（發(fā)改體改〔2020〕234號），目標是在今年內實(shí)現電力交易機構的獨立規范運行?！肮茏≈虚g”的難度，由此可見(jiàn)一斑。

“管住中間”，除了支撐“放開(kāi)兩頭”之外，同樣重要的是通過(guò)對電網(wǎng)企業(yè)的有效監管來(lái)降低輸配電價(jià)。實(shí)際上，如果要繼續挖掘降電價(jià)的潛力，發(fā)電環(huán)節讓利已經(jīng)難以為繼，而輸配電環(huán)節的效率還有提升空間。

加強對輸配電環(huán)節的監管，應從以下幾個(gè)方面著(zhù)手：

一是分開(kāi)監管輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)沒(méi)有問(wèn)題，但由于輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)的性質(zhì)非常不同，對應的監管方式（甚至監管機構）都會(huì )不同，因此一定要將這兩項業(yè)務(wù)分開(kāi)；二是推行特許經(jīng)營(yíng)制度。不論是對于增量配電業(yè)務(wù)，還是存量的配電業(yè)務(wù)，都應該明確電網(wǎng)設施的產(chǎn)權，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同來(lái)明確經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)者責任、退出機制等，否則有效的監管無(wú)從談起；三是加強監管能力建設。在原電監會(huì )撤銷(xiāo)后，我國輸配電業(yè)務(wù)的監管職能分散到了能源、價(jià)格、經(jīng)信、能監局（辦）等多個(gè)機構，且存在政監不分、監管權力交叉、監管信息孤島等體制問(wèn)題。要實(shí)現對輸配電業(yè)務(wù)的有效監管，最好是建立有足夠權限、獨立、綜合的監管機構，還應建立公眾參與監管的機制。